——论全面小康建设背景下的脱贫攻坚
扶贫是世界课题、千古难事，时代性、地域性、阶段性特征鲜明。在全面建成小康社会这个我党第一个百年奋斗目标的宏大背景下，脱贫攻坚成为高度统一的国家意志、必须完成的国家战略、全民推进的国家行动，呈现的地位、内涵、特性非常独特，面对的形势、挑战、问题不同以往，必然应以新的理念、行动和动力来应对。新时期新阶段的脱贫攻坚，注定是一场实现我党重大战略、推进国家宏伟工程的精彩展现和光辉典范。
一、全面小康建设背景下脱贫攻坚具有新地位、新内涵、新特性
改革开放以来，我国扶贫工作大致可以划分为五个阶段，即1978-1985年的缓解农村贫困，1986-1993年的农村反贫困行动，1994-2000年的“八七扶贫攻坚”，2001-2010年的扶贫开发，2011-2020年的促进全面小康。相比较于前几个阶段，全面小康背景下的脱贫攻坚，新地位、新内涵、新特性独特。
1、作为全面建成小康社会的首要目标、底线任务、成功标志，脱贫攻坚被提上前所未有的国家意志、国家战略、国家行动高度，政治地位凸显。全面建成小康社会是中华民族复兴大业的重要里程碑，而脱贫是这个伟大征程中“最艰巨的任务”“最突出的短板”。扶贫开发事关全面建成小康社会、事关人民福祉、事关党的执政基础、事关国家长治久安、事关我国国际形象，党中央、国务院不断强化脱贫攻坚是这一历史阶段的国家意志、国家战略、国家行动的政治理念和工作导向。全国上下脱贫攻坚的责任感、使命感、紧迫感急骤强烈，态度之坚、力度之大、技术之精、规模之广、氛围之浓、影响之深，前所未有。脱贫攻坚成为了全面小康建设的成功标志和着力重点，全面小康建设也成了推进扶贫开发的历史契机和最佳平台。这种带有强烈“政治色彩”“政府主导”的扶贫模式，是我国道路优势、制度优势和体制优势的充分发挥和有力体现。
2、向绝对贫困发起总攻，目标定位2020年我国整体结束绝对贫困历史，脱贫攻坚的里程碑意义突出。贫困伴随人类发展史，绵延不绝。贫困有绝对贫困、相对贫困之分，区别在于一个是生存水平低于国家确定的贫困线，一个是生存状态低于国家或地区平均生活水平线，前者是生存问题，可以消灭；后者是发展问题，是相对中的绝对。邓小平“三步走”的反贫困战略构想，集中体现了“先富带动后富”的步骤和策略，以及“最终达成共同富裕”的社会主义本质和政治承诺。脱贫攻坚是这一宏大战略的关键一步和跨阶提质之举。党的十八届五中全会明确提出，到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，并且是力争不落下一地一户一人的全面性、稳定性脱贫。这预示我国在2020年将整体消除、里程碑式解决绝对贫困这一千古难事，以后主要面对的是相对贫困。这是时代赋予脱贫攻坚的崇高使命，这一成就足以闪亮史册。
3、扶贫进入到巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段，已升华成为我党完善社会主义制度、国家健全治理机制的重要抓手，品格实现质的飞跃。脱贫攻坚已不止于发展经济、解决温饱，还有义务教育、基本医疗和住房条件的保障，还有提升发展机会和能力、缩小发展差距、实现财富再分配以体现社会公平正义的要求，甚至还被赋予培育新的经济增长点、深化全面改革、夯实基层基础、确保农村和谐稳定的重要职能。现阶段的脱贫已突破经济层面和单纯扶贫内涵，演化成为国家发展农村经济、加强农村治理、推进“五大建设”的重要载体，升华成为我党完善社会主义制度、政府强化治国理政的重要手段。
4、主要面对贫中之贫、困中之困，主要解决深度贫困、资源性贫困、人口素质贫困和慢性贫困，攻坚性大大增强。扶贫越到后期，剩下的、精力越要重点集中的是生态脆弱、气候恶劣、灾害频繁、基础设施条件差的深度贫困地区，和教育落后、智力身体素质偏低、能力不足、容易返贫的深度贫困人口。扶贫工作真正进入到啃硬骨头、攻坚拔寨的决战时期，减贫成本更高，扶贫难度更大，脱贫见效更慢。
5、坚持精准扶贫、精准脱贫方略，形成鲜明特有的扶贫思想论、方法论完整体系，大步拓展了中国特色扶贫道路。扶贫开发贵在精准、重在精准、成败之举在于精准，着力“四个坚持”、“六个精准”、“五个一批”，习近平总书记扶贫开发的思想精髓和战略体系逐步形成和完善。相比较于前几个阶段的解放农村生产力、解除农民负担、普惠式开发扶贫，精准是脱贫攻坚阶段的最主要特征，蕴含着科学的思想论断和工作方法。扶贫理念的转变，引发了扶贫手段的精准发力和扶贫机制的创新运转，实现了扶贫由“大水漫灌式”向“精准滴灌式”、“输血式”向“造血式”的转变，传统的粗放扶贫模式得到改变，低质与低效问题得到较好解决。
6、政策、制度、机制的创新需求量大面广紧迫，改革成为脱贫攻坚的开路先锋、关键一招。面对扶贫工作深入推进的障碍挑战，面对中央全面深化改革的历史机遇，面对各方对提升扶贫水平的旺盛需求，脱贫攻坚的改革创新势在必行。各级各地着力完善政策、制度、机制三大支撑体系，努力在扶贫责任设计、贫困县考核、精准帮扶机制健全、扶贫资金管理、金融服务提升、社会参与机制拓展等方面进行深层创新和制度定型，构建起了脱贫攻坚的“四梁八柱”，呈现出专业化、精细化、技术化特色，大量涌现了如贵州省“大数据+”精准扶贫、湖南“四跟四走”产业扶贫等卓见成效的创新举措。
二、全面小康建设背景下湖南脱贫攻坚面临新形势、新挑战、新问题
湖南是全国脱贫攻坚主战场之一，近年来扶贫开发成绩卓著，但新形势下出现了新挑战和新问题。
1、大任务、大环境、大背景构成严峻形势
一是全国脱贫攻坚任务最艰巨省份。截至2016年底，湖南贫困人口总量居全国第4位；有2个连片特困地区、49个扶贫开发重点县、5871个贫困村、331万贫困人口。40个贫困县贫困发生率高于10%，特别是湘西自治州贫困发生率高达16.15%以上。深度扶贫攻坚对象70万人，约占全省贫困人口的20%。
二是经济新常态增大扶贫压力。一方面，扶贫的边际效益递减、难度加大需要更多投入。另一方面，经济新常态下供给侧结构性改革对地方财政收入带来冲击，贫困人口就业收入增长困难。同时，国家着眼全局的驱动发展需要强化先进地区区域发展战略，而扶贫规划与这些战略自觉衔接不够，区域发展差距有加大之忧。
三是全面小康建设对脱贫的标准高紧严。湖南有率先实现全面小康社会的总体部署，为此有力争2019年全面脱贫的整体规划，时间进入倒计读秒阶段。不仅要实现国家确定的脱贫具体指标，而且在实现全面、协调、可持续发展，比如生态保护上，对治贫手段有更严格要求。
2、目标、现实、操作之间的复杂矛盾带来重大挑战
一是精准识别与农民收入动态大的矛盾。精准识别是脱贫攻坚的第一要求。但现实中扶贫对象的失真问题普遍存在。这一方面因为农民工实际收入很难精确统计，贫困户的收入呈动态和偶然性，今年卖一头性口，或遭一次灾，明年的收入差别都会很大，这给准确掌握农户收入和建立农村资产信息统计体系带来难度。另一方面，农户申报贫困户目的性强，经常故意隐瞒收入，而扶贫部门由于机制问题不能核其查名下存款和房产等，对谎报瞒报者也没有制约手段。
二是扶贫的产业化、项目化与贫困主体承接难的矛盾。培强产业是脱贫致富的重要抓手和治本之策。然而深度贫困地区往往地理偏僻、条件艰苦、基础设施条件差，甚至很多是生态保护区、限制开发区，选择适宜的产业项目难，同时这些地区人口素质偏低，且青壮年大都外出打工，即使有对路的产业，也很难解决谁来经营、谁有能力来经营问题。而到一般贫困地区，造血式扶贫能有效实现规模效益和稳定收入，但又很容易形成“扶强不扶弱”、“人为垒大户”现象，贫困户缺乏基本资金无法有效参与产业项目，也难以从基础设施改善中获取产业收益。
三是扶贫资金高效益追求与确保安全、维护社会和谐的矛盾。扶贫资金使用权下放基层和整合使用，能切实提高灵活性、精准度和规模效益，但往往伴随安全风险，现实工作中扶贫资金的贪污挪用、跑冒滴漏事件确实经常发生。一些地方村民和贫困户平均主义思想严重，对扶贫资金追求效益最大化的使用分配有意见，常常引发干群矛盾和社会不稳定，导致一些基层对送上门的扶贫项目和资金干脆想方设法推脱。
四是政府主导与主体参与、社会参与的矛盾。政府主导式扶贫是我国的制度优势，积极作用非常突出，但把握不好度，在付出大的行政成本，出现“群众脱贫、基层背债”窘境的同时，也在一定程度上压缩了社会扶贫的空间和社会组织的发展，更容易养成贫困地区和贫困户“等靠要”思想。现实工作中，政府忙得团团转、贫困户休闲晒太阳，贫困村和贫困户不愿脱贫出列的情况比较普遍。
3、不完善、不务实、不科学的工作问题影响脱贫实效
一是政策不完善。政策规定不明确方面，如对社保兜底人口数纳不纳入未脱贫人口没有明确说法，各地执行不一，导致没有纳入的群众不满意。政策设计不周全方面，如产业发展资金要求先形成产出再下拨，与贫困户缺少启动资金现状矛盾，扶贫资金短缺和滞留问题并存；贫困村获得的各类支持远高于非贫困村，大量分布在非贫困村的贫困户享受不到扶持政策，引发村、户之间矛盾。政策有偏差方面，如一些违反政策超生孩子且在家好吃懒做的当上了贫困户，背井离乡辛苦打工的却评不上贫困户。机制欠缺方面，如政策的执行机制不够严密，权力寻租行为尚有空间；扶贫的政策、资金、技术等资源有效整合不够，影响了效率效益；对贫困人口返贫重视不够，缺乏对扶贫人口的动态跟踪和返贫人口再入机制。
二是形式主义泛滥。打造扶贫“亮点”只为供人参观和接受上级检查，采取“移花接木”“重复立项”“以旧抵新”办法应付检查验收，扶贫产业同质化、扶贫项目建成即废，驻村工作队员“走读”“遥控指挥”，结对帮扶停留在给钱给物送温暖，以及追求脱贫数量、忽视脱贫质量，甚至“两不愁、三保障”没有真正落实的扶贫对象也认定脱贫，等等这些情况都有不同程度存在，严重影响到了脱贫攻坚的质效和进程。
三是领导方式亟待改善。基层普遍反映因扶贫工作的表格多、检查多、文件多、会议多而不堪重负。对考核评估重资料齐全、重表格规范、重贫困户对答，而对区域发展、政策落地等面上情况关注不够，以及在扶贫创新缺乏容错机制上，基层干部有不少委屈。
三、全面小康建设背景下湖南脱贫攻坚需要新理念、新举措、新动力
习近平总书记指出：脱贫攻坚是一场艰难战役，军中无戏言。这是一场谁都输不起的战役，我省必须从理念、重点、效益、动力等多方面进一步着力。
总体思路要遵循五大理念。理念管大局、明方向、定成败。坚持创新开路，不断推进理念创新、制度创新、模式创新、方式创新，使脱贫更有力度、速度和质量。坚持协调推进，做到开发与扶贫、治标与治本、特惠与普惠相统一。坚持绿色脱贫，确保发展可持续，让贫困人口从生态建设中得到更多实惠。坚持厚植开放，在更广领域、更深层次引入更多资源，推动脱贫思维、行动模式和参与机制深化拓展。坚持共建共享，以全面建成小康社会指标为导向，最大可能地增强贫困群众获得感。
着力重点要突出深度贫困攻坚。按照国际通用做法，对深度贫困要加大政府干预力度，强化救助帮扶。一是用新手段精准摸排。以全面小康实现程度、贫困发生率、农民人均可支配收入、贫困人口规模为主指标，综合考量自然条件、基础设施、社会文明程度等因素，精准确定出我省深度贫困重点县。充分运用互联网、大数据、信息挖掘等新技术，切实构建部门的农户资产信息共享新机制，更多运用否决性指标排除不合格人群，进一步精准摸排出深度贫困人口。这既为扶真贫打基础，也力争我省有更多深度贫困县进入全国目录。二是集中优势力量打阵地战。新增的脱贫攻坚资金、项目和举措都要集中于深度贫困地区，着力于提升发展支撑能力，加强修路、治水、改土等基础设施建设，争取与“十三五”重大项目有更多对接。三是用超常规举措打歼灭战。对居住在自然条件特别恶劣地区的农户加大易地扶贫搬迁力度，着力在搬迁整体化、政策明细化、工作人性化、安置多元化、收入长效化上下功夫。推进大病医疗保险全覆盖，对“因病致贫、因病返贫”群众加大医疗救助、临时救助、慈善救助帮扶力度。对无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的家庭实行政策性保障兜底，探索实施好扶贫工作与农村低保两线合一。国家层面甚至可考虑谋划农业人口退休制度，以彻底解决农村老龄人口的基本生活保障。
增强实效要创新扶贫资金使用办法。扶贫资金的使用水平是脱贫攻坚的效益保证。创新财政扶贫专项资金与项目的分配、使用、管理、巡察机制，进一步加大审批下放基层、资金整合使用和过程巡察追究力度，切实增强扶贫资金投入的准确度、集中度和安全性。创新金融扶贫、社会扶贫资金投入机制，研究发行扶贫专项债券，支持设立贫困地区产业投资基金，大力推进投资收益扶贫试点，采取以物放贷、借资还资、借物还物、借物还资、再收再借等方式，探索扶贫资金有偿使用、滚动发展路子。
确保长效要更多采用股份形式参与产业开发。围绕贫困地区的资源优势、生态优势、文化优势和后发优势培育产业，积极引进世界、中国和民营百强企业带动扶贫产业，切实按照选准一个产业、打造一个龙头、建立一套利益联接机制、扶持一笔资金、培育一套服务体系的模式经营扶贫产业。特别是要更多采取股份股权制形式，对贫困地区的土地、资金、资产、劳动力等要素进行重组，让更多贫困户以集体土地和扶贫资金为股本，变“项目到户、资金到户”为“权益到户、资本到户”， 力争使贫困户获得土地租金+工资收入+资产收益+年底分红等多项收入。这实质是调整生产关系进而实现生产方式转变的农村体制变革，目的是将贫困户纳入到现代产业链中，既有效促进农业经济、民营经济、集体经济发展，又确保贫困人口实现持续稳定脱贫。
强化动力要切实用好考核指挥棒。进一步完善扶贫考核特别是脱贫评价的指标体系，既监进度，也测质量。建立评估退出核查制度，加大明察暗访和交叉检查力度，探索中介机构和专家考核新路子，确保摘帽销号真实可信、社会认可、百姓认帐。加大基层扶贫奖励力度，健全扶贫荣誉制度，完善扶贫干部人才激励政策。建立扶贫工作预警机制，对普遍性、倾向性问题及时开展专项治理，对搞虚假脱贫、数字脱贫，或构成职务犯罪的从重从快处理，形成震慑。改进领导方式，减少文山会海，规范表格检查，为基层创造实干环境。
治本之举要真正放在内生动力培育。要努力摆脱“穷”、“愚”互为因果的恶性循环，注重扩大贫困群众在扶贫各个环节的参与程度，注重帮助贫困群众摆脱意识智力贫困，注重提升贫困地区和贫困群众的自我发展能力，着力基础教育和技能培训，着力乡土能人带动和职业农民培育，着力农业合作新模式运作和基层组织建设，逐步改善贫困地区的人力资源结构，健全稳定脱贫长效机制，有效阻断贫困延续。
（作者系中共湖南省委政研室副巡视员）
